Кто не рискует — тот выполняет все правила и нормы

Журнал «Алгоритм Безопасности» №5, 2009 г.

Авторы: Молчанов Максим, Родин Илья, Ковалев Дмитрий

ООО «Международный противопожарный центр»

Статья

Реалии социально-экономических условий жизни в современной России предполагают необходимость качественных изменений «условий игры» в области нормативно-правового регулирования в вопросах обеспечения пожарной безопасности. Так, в свете вступившего в силу с мая текущего года, Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (Технический регламент), принят принципиально новый подход к вопросам обеспечения безопасности людей и имущества от пожаров. Главным отличием такого подхода, пожалуй, можно считать переход от жесткой системы нормирования к системе, предоставляющей право выбора собственнику (владельцу) объекта защиты самому определить тот путь обеспечения пожарной безопасности, который наиболее приемлем в условиях конкретной ситуации. Это особенно актуально при использовании всевозможных инноваций и последних разработок в области строительства и производства. К главным преимуществам новой системы нормативно-технического регулирования можно отнести гибкость и вариативность. Это позволяет полноценно использовать систему без постоянного внесения изменений и дополнений, которые приводят к значительному увеличению количества требований. В конечном счете, появляется путаница и множество спорных моментов, в которых даже специалисту разобраться порой очень непросто.

Техническим регламентом установлено, что пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при реализации одного из двух условий, которые предполагают:

• либо выполнение всех соответствующих требований, установленных как в федеральных законах о технических регламентах, так и в нормативных документах по пожарной безопасности;
• либо исполнение только обязательных требований установленных в федеральных законах о технических регламентах, при величине индивидуального пожарного риска не более допустимой,

Данная возможность выбора определена статьями 4, 6, 79, 93 вышеупомянутого закона, причем выбор производится собственником объекта.

Впервые введена такая форма оценки соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности как «декларирование пожарной безопасности». Декларация является документальным подтверждением того, что собственник несет ответственность за обеспечение пожарной безопасности на объекте, в соответствии с требованиями закона. Составление декларации является обязательным условием подтверждения соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности для объектов, в отношении которых законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности предусмотрено проведение государственной экспертизы проектной документации, а также для зданий класса функциональной пожарной опасности Ф 1.1, что определено статьями 32, 64, 144, 145 закона.

Остановимся подробнее на двух определенных законом вариантах обеспечения пожарной безопасности на объекте защиты. В обоих случаях документальным подтверждением является декларация пожарной безопасности.

В одном случае в декларации приводится перечень требований, установленных в федеральных законах о технических регламентах и в нормативных документах по пожарной безопасности. Если на объекте эти требования выполняются в полном объеме, то условие соответствия считается достигнутым, при этом расчет риска не производится.

В другом же случае в декларации указываются обязательные требования, установленные в федеральных законах о технических регламентах, выполняемые на конкретном объекте и величина пожарного риска, рассчитанная по соответствующим методикам для этого объекта. При условии соответствия величины риска требованиям закона и выполнения всех обязательных требований, пожарная безопасность объекта считается обеспеченной. Кроме того необходимым условием является оценка возможного ущерба имуществу третьих лиц, которая может быть проведена в рамках добровольного страхования ответственности за ущерб третьим лицам от воздействия пожара либо путем самостоятельной оценки декларантом возможной величины данного ущерба.

Отдельно стоит упомянуть об особенностях разработки декларации пожарной безопасности для объектов, которые были спроектированы, построены и введены в эксплуатацию до вступления в силу Технического регламента. В соответствии с действующим законодательством декларация на такие объекты должна содержать требования тех нормативно правовых актов Российской Федерации и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, которые действовали на момент проектирования объекта или ввода в эксплуатацию. Декларация, в этом случае, должна быть предоставлена для регистрации в соответствующий орган исполнительной власти в течение одного года с момента вступления Технического регламента в силу, то есть до 01.05.2010 года, что определено частью 7 статьи 64 Технического регламента. Особое внимание необходимо уделять вопросам соблюдения правил пожарной безопасности непосредственно в процессе эксплуатации таких объектов. Так как при наличии угрозы жизни и здоровью людей вступает в действие часть 4 статьи 4 Технического регламента, в соответствии с которой собственнику придется выполнять прямые технические требования нового закона. Это может поставить перед собственником ряд трудновыполнимых задач по обеспечению требуемого уровня пожарной безопасности.

Прямого требования к необходимости проведения расчета величины пожарного риска на эксплуатирующихся объектах в Техническом регламенте не содержится, однако выполнить такие расчеты в ряде случаев представляется вполне целесообразным. При расчетном значении величины пожарного риска в пределах требований закона, появляется конкретное обоснование отсутствия вышеупомянутой угрозы жизни и здоровью людей. Здесь следует отметить, что в настоящее время понятие «угроза жизни и здоровью людей» не полностью разъяснено как в тексте самого закона, так и в нормативных документах по пожарной безопасности. Отсутствует перечень конкретных требований пожарной безопасности, прямо влияющих на наличие или отсутствие данной угрозы. А это, в свою очередь, оставляет простор для субъективных оценок и вольных толкований наличия или отсутствия указанной угрозы в каждом конкретном случае. Однако в контексте понятийной базы Технического регламента, совершенно очевидно, что обеспечение требуемого уровня пожарного риска на объекте защиты и является тем самым критерием, который определяет степень угрозы жизни и здоровью людей. Говоря об экономической стороне вопроса, стоит сказать, что затраты на проведение расчета риска на средних и крупных объектах в большинстве случаев вполне оправданы. Возможная приостановка эксплуатации объекта, необходимость проведения реконструкций или иных капитальных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, при открытом вопросе о наличии угрозы, могут повлечь за собой серьезные финансовые потери.

В соответствии с требованиями закона, разработка и составление декларации пожарной безопасности, в том числе и с проведением расчета пожарного риска, может выполняться собственником объекта защиты самостоятельно. Однако, зачастую, привлечение третьей стороны в лице специализированной коммерческой организации является более целесообразным. Имея в своем штате квалифицированных экспертов в области пожарной безопасности, специализированная организация может обеспечить выполнение данных работ с учетом оптимизации затрат на обеспечение требуемого уровня пожарной безопасности и устранения нежелательных правовых последствий для собственника объекта защиты. В условиях становления данного рынка услуг, при выборе организации, привлекаемой в качестве третьей стороны, следует уделить внимание ее деловой репутации, наличию соответствующих лицензий, сертификатов, страхования ответственности и.т.п.

Немаловажным фактором также является определение в законе правового статуса аудита пожарной безопасности или независимой оценки пожарного риска, который проводится аккредитованной в установленном порядке коммерческой организацией на основании договора с собственником объекта защиты. По результатам аудиторской проверки экспертами по независимой оценке пожарного риска, собственнику выдается заключение, которое регистрируется в соответствующем надзорном органе исполнительной власти. Кроме того, в соответствии с требованиями «административного регламента…», утвержденного приказом МЧС от 01.10.2007 N 517, мероприятия по надзору органами ГПН в отношении этих объектов не планируются. То есть собственник волен сам определять вид надзора на своем объекте (государственный или частный), что вполне согласуется с тенденциями снижения административной нагрузки на бизнес и сокращения полномочий различных органов осуществляющих государственный контроль (надзор). Проведение пожарного аудита (проверки соответствия объекта защиты путем независимой оценки пожарного риска) особенно актуально для крупных, многофункциональных, опасных и уникальных объектов. Аудит позволяет четко определить тот перечень требований пожарной безопасности и конкретные факторы риска, которые необходимо учесть при проектировании, строительстве и эксплуатации объекта. Это в свою очередь позволяет достичь значительной экономии средств, затрачиваемых на обеспечение безопасности людей и имущества от пожаров, несмотря на затраты связанные с проведением самого аудита. Причем оптимизация расходов на мероприятия по обеспечению требуемого уровня пожарной безопасности на крупных объектах зачастую бывает необходима. Возможные материальные потери могут достигать огромных размеров при выявлении серьезных нарушений требований пожарной безопасности во время проведения государственного контроля (надзора) и принятия соответствующих мер должностными лицами органов исполнительной власти. То есть наличие альтернативы государственному пожарному надзору для собственника объекта защиты в лице независимых экспертов по оценке пожарного риска (аудиторов пожарной безопасности) является фактором, снижающим экономические риски.

Отдельно уточним, что пожарный аудит (независимая оценка пожарного риска) проводится на объекте защиты по инициативе собственника и не является обязательным, в отличие от разработки и регистрации декларации пожарной безопасности (необходимость которой определена требованиями закона и подробно описана выше). Причем необходимо разделять понятия «расчет пожарного риска в рамках составления декларации пожарной безопасности» и «независимая оценка пожарного риска или пожарный аудит». Первое это одно из условий подтверждения соответствия объекта требованиям пожарной безопасности при разработке декларации пожарной безопасности, второе же это комплекс мероприятий по проверке соответствия объекта требованиям пожарной безопасности, включающий в себя в том числе обследование объекта, расчет риска, составление соответствующего заключения и возможно по желанию заказчика (в соответствии с положениями договора) составление декларации пожарной безопасности (при ее отсутствии или необходимости корректировки).

Стоит упомянуть, что при сложившейся в настоящее время ситуации, существует множество юридических тонкостей в вопросах толкования тех или иных спорных моментов, касательно применения требований пожарной безопасности.

Так не до конца прозрачным остается вопрос о статусе существующих нормативных технических документов, таких например как СНиП, НПБ, которые в соответствии с частью 1 статьи 151 Технического регламента являются обязательными для применения в части не противоречащей самому Техническому регламенту. Однако части 2 и 3 статьи 4 того же закона определяют статус документов, предъявляющих требования в области пожарной безопасности, где обязательными к применению являются только лишь требования федеральных законов, а все остальные требования таковыми не являются. В соответствии с требованиями части 3 статьи 7 Федерального закона № 184 обязательными для исполнения являются исключительно нормативные требования самих технических регламентов. Также, в свете вышесказанного, не совсем ясен статус нормативно-правовых актов определяющих требования к вопросам монтажа, эксплуатации и технического обслуживания средств и систем противопожарной защиты. Не всем понятен и правовой статус Правил пожарной безопасности в Российской Федерации 01-03, утвержденных приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. № 313, и им подобных документов, до недавнего времени являвшихся основными документами, определяющими обязательные требования пожарной безопасности режимного характера. Все эти требования в одночасье перестали быть обязательными, хотя априори должны быть таковыми, так как многие из них напрямую касаются вопросов безопасности жизни и здоровья людей. При этом не стоит забывать, что большинство возникающих в России пожаров, в том числе и с серьезными последствиями, такими, как гибель или значительный ущерб здоровью людей и крупный материальный ущерб, имеют под собой причины именно режимного характера, что регулярно подтверждается официальной статистикой.

Подведя некий итог, можно сказать, что, несмотря на качественно новый подход к вопросам обеспечения пожарной безопасности со стороны государства, в существующей на сегодняшний момент системе нормативно-технического регулирования остается еще немалое количество «белых пятен». Переход к полноценному достижению всех продекларированных в Техническом регламенте целей, может продолжаться еще не один год. Тем не менее, уже сейчас можно говорить о позитивных сдвигах в самой концепции обеспечения пожарной безопасности. Изменения направлены на предоставления собственнику права рисковать собственным имуществом, что является принципиальным моментом, так как предполагает совершенно иную, нежели раньше модель взаимоотношений с государством. Модель, при которой появилась, определенная законом возможность учитывать интересы субъектов бизнеса в вопросах обеспечения пожарной безопасности в свете политических и социально — экономических тенденций развития страны.